我國將繼續加大控制劣質煤 限制煤炭進口

我國自7月1日起禁止省級政府批準的二類口岸經營煤炭進口業務，但國務院批準的口岸不受該禁令影響。報道中提到的“知情人士”沒有說明該禁令是短期臨時措施，還是長期禁令。 消息一出，立刻引起了多方關注。如果僅從這一政策本身來看，禁止二類口岸的煤炭進口業務對中國整體的煤炭進口影響似乎并不大。

這里有必要對二類口岸和國務院批準的口岸進行解釋和區分。按批準開放的權限劃分，口岸可以分為一類口岸和二類口岸。一類口岸是指國務院批準開放的口岸，包括中央管理的口岸和由省、自治區、直轄市管理的部分口岸，也就是消息中所說的不受禁令影響的口岸；而二類口岸主要是指由省級人民政府批準開放并管理的口岸。

二者最大的區別在于一類口岸允許中國籍和外國籍人員、貨物、物品和交通工具直接出入國（關、邊）境，而二類口岸只允許中國籍的人、貨、物及交通工具出入國境。一般較為熟悉的大型煤炭進口港口秦皇島、防城港、湛江港、汕頭港等都是一類口岸。

2016年中國煤炭進口量超過了2.5億噸，這樣，受影響的量只占去年進口量的3%左右，如果從整個煤炭市場來看，這個量大概占去年35億噸煤炭產量的0.2%。因此，對二類口岸煤炭進口業務的調整，對幾大發電集團和整個煤炭市場來說，影響微乎其微。之所以消息引起了大家的重視，在于這一調整似乎傳遞了政府限制煤炭進口的決心和信號。

市場認為近期政府一直著手于對煤炭進口的限制。今年5月政府提出要堅決控制劣質煤進口，通過進一步提高商品煤質量檢測標準，對進口動力煤和進口煉焦煤從熱值、灰分、揮發分、硫分等指標進行更加嚴格的限制，有效控制煤炭進口規模。隨后，國家發改委在發布的《2017年煤炭去產能實施方案》中提到，要嚴控劣質煤生產流通和進口使用，認真落實《商品煤質量管理暫行辦法》，嚴格進口檢驗標準和程序。據說有關部門正在討論修改《關于嚴格控制劣質煤炭進口有關措施》，進一步從量上限制劣質進口煤。

雖然控制劣質煤不等于限制煤炭進口，但很容易讓人將其理解為是限制煤炭進口的開始。由于國內煤炭產能嚴重過剩，是這輪能源供給側改革的重中之重。

除了執行歷史上最嚴厲的“去產能”政策，政府從去年4月份開始推行的煤炭企業276天工作日制度，通過控制生產天數的方式來限制產能。政府發布了《關于進一步規范和改善煤炭生產經營秩序的通知》規定，要求全國煤礦自2016年起全年作業時間不超過276個工作日，相當于現有合規產能的基礎上乘以0.84的系數作為新的合規生產能力。276天工作日制度的實施，人為極大地改善了2016年煤炭行業的供需狀況和市場信號，使煤炭迅速達到供需平衡。

由于2016年煤炭需求回暖，導致煤炭價格大幅提高（接近60%的上漲）。從去年10月到今年5月，煤炭價格都維持在600元每噸的高位。而國內煤炭價格的上漲，直接造成了價格更為低廉的進口煤炭大幅增加，去年煤炭進口提高了四分之一，絕對量超過了2.5億噸。

如果國內煤炭“去產能”和限制煤炭產量的結果是大量國外劣質煤炭涌入，當然有悖于“去產能”初衷，也增加了“去產能”難度，從環境保護的角度說，也的確有必要對劣質煤炭進口進行限制，但是政策不宜演變為對煤炭進口的限制，因此政策措施需要謹慎，而且現實中實施起來也比較困難。

首先最重要的是“北出南進”一直是中國煤炭進出口基本格局，這個是由于煤炭大宗運輸成本所決定的。即使當初中國還是煤炭凈出口國時，就是“北出南進”，這種由運輸成本和煤炭資源分布條件所造成的約束，現在并沒有改變。

其次，進口煤炭一直是穩定國內煤炭市場和價格的一股力量，對平衡國內煤炭供需缺口有一定意義，對國內煤炭價格的過快和過高上漲有一定抑制作用，尤其在華東及東南沿海地區，作用更加明顯。

因此，限制煤炭進口不利于穩定國內煤炭價格。并且，進口煤炭量增加常常是國內煤炭價格上漲的直接后果，如果進口煤炭價格更便宜，用煤企業選擇價格低的進口煤炭似乎無可非議。因此進口煤炭有利于提高國內煤炭企業的效率和競爭力，也是煤炭市場化所需要的。中國目前能源系統煤炭依然舉足輕重，而歷史上煤炭價格大幅度上漲帶來的種種宏觀經濟問題，以及煤電產業之間的矛盾，我們都記憶猶新。

最后，限制煤炭進口是否能有效起到減少排放的作用？此次禁令的一個主要目的就是限制劣質進口煤的流入，主要是通過增加中間環節，壓縮劣質進口煤的利潤空間來實現。但如果限制進口，卻不限制國內同類煤炭每天的生產和使用，的確會使人對政策目的及后果產生疑慮，究竟是為減少排放還是為限制進口？實際上，這種做法相當于多繞了一環。如果直接在生產終端進行控制或對排放征稅，通過稅收倒逼用煤企業選擇高熱量、低排放的煤炭，而不是區分低質煤炭的來源，顯然更公平、更有效率。